Niches fiscales : une spécialité bien française ?

La notion de niche fiscale est parfois mal comprise. Il ne faut pas confondre niche fiscale et fraude fiscale. La niche fiscale est un mécanisme qui permet d’obtenir un avantage fiscal, c’est-à-dire de payer moins d’impôts que vous le feriez si ce mécanisme n’existait pas. Mais qu’est-ce qui se cache derrière la notion de niche fiscale ?

Un énorme manque à gagner

453 niches fiscales ont été recensées dans le projet de loi de finances 2015, soit… 6 de moins que dans celui de 2014 ; la fameuse grande chasse aux niches fiscales n’a pratiquement rien supprimé et ce, depuis bien des années.

Dans un pays financièrement aux abois, la note apparaît salée : le coût estimé de ces niches fiscales est de 80 milliards pour l’année 2014 et de 81,9 milliards d’euros estimé pour 2015 selon la loi de finances, soit quasiment la totalité du déficit de l’état prévu à 82,2 milliards. Et malgré ce qu’on pourrait penser, entre augmentation des impôts et taxes et autres coups de rabots (le rabot étant un outil pour supprimer les inégalités de surface d’un terrain, oui éliminons ce qui dépasse), le coût de ces niches fiscales augmentera selon les prévisions de la loi de finances, de près de 2 milliards entre 2014 et 2015.

Vous avez bien compris, ce n’est pas un coût payé par l’État, ce sont des recettes qui ne rentrent pas, du fait de ces dispositifs.

Une définition large et complexe

Les niches fiscales sont officiellement nommées dépenses fiscales, et définies comme les “dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État, une perte de recettes, et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire les principes généraux du droit fiscal français”.

La définition est large et comprend toute mesure entraînant une perte de recettes et n’entrant pas dans le champ des dépenses fiscales ; c’est la précision “par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme” qui éjecte bien des non-recettes de l’État de la liste des niches fiscales, car elle suppose la référence à une norme déjà existante, ou bien parce que l’appréciation du périmètre de la norme est telle que certains dispositifs font partie intégrante de la norme et d’autres non.

Prenons par exemple le quotient familial.

Pour rappel, le quotient familial est ce système de parts fiscales (1 part par adulte, ½ part par enfant pour les deux premiers, et une part entière pour les enfants suivants) qui permet d’atténuer le montant de l’impôt sur le revenu payé par les familles. (nous vous renvoyons vers notre article “ZOOM sur l’impôt sur le revenu” pour ceux qui souhaitent des précisions : Zoom sur l’impôt sur le revenu).

Bien qu’a priori le quotient familial est un mécanisme qui permet d’alléger la charge de l’impôt sur le revenu, et correspond à une non-recette pour l’État, le quotient familial ne fait pas partie des niches fiscales car le dispositif répond aux principes de progressivité et redistributivité de l’impôt sur le revenu. L’impôt est calculé sur l’ensemble du foyer fiscal et est familiarisé pour tenir compte de sa position, donc le quotient familial fait partie de la norme de l’impôt sur le revenu.

Par ailleurs, les salariés bénéficient également de l’abattement de 10 % pour frais professionnels, c’est une mesure simplificatrice, inhérente au calcul de l’impôt (les autres catégories bénéficient des frais professionnels réels). Mais cet abattement de 10 % a été étendu aux pensions et retraites (par souci de justice fiscale entre les contribuables) : cet abattement pour les pensions et retraites est une mesure qui n’est pas inhérente au calcul de l’impôt (les retraités n’ont pas de frais professionnels), il ne respecte pas les critères de l’impôt. Il est donc considéré comme une niche fiscale (pour 4,2 milliards d’euros).

D’autres mesures sont considérées comme étant inhérentes au calcul de l’impôt, alors que leurs effets sont de minorer le montant de l’impôt :

des mécanismes de décote, de même que les dispositions accordant un régime particulier en dessous d’un montant minimal de revenu ou d’impôt calculé ;
des dispositions destinées à éviter une double taxation, par exemple, en matière de taxation des revenus distribués par une société soumise à l’impôt sur les sociétés ;
des dispositions différant l’imposition dans le temps et permettant un report ou un sursis ;
des modalités de taxation des revenus à caractère exceptionnel, dont la nature diffère des autres revenus, en particulier lorsqu’ils résultent de la cession définitive de valeurs mobilières et de biens immobiliers. Soumis à un taux forfaitaire, ces revenus peuvent faire l’objet d’une exonération de principe à caractère général, par exemple lorsqu’il s’agit d’une plus-value réalisée sur la vente
d’une résidence principale, ou d’un abattement tenant compte de la durée de détention.

Concernant l’impôt sur les sociétés, dont le taux normal est de 33,33 %, un grand nombre d’atténuations de l’impôt ne sont pas considérées comme des niches fiscales.

Le premier exemple est le taux réduit de 15,5 %.

Pour rappel, le taux de 15,5 % s’applique sur la tranche inférieure à 38 120 € de bénéfices pour les entreprises dont :

le chiffre d’affaires hors taxe est inférieur à 7,63 millions d’euros,
le capital social de la société a été entièrement libéré et est détenu à au moins 75 % par des personnes physiques (ou par une société appliquant ce critère).

Ce taux réduit ne répond aux critères de la niche fiscale puisqu’il prend en compte la “capacité contributive particulière et les charges des plus petites entreprises”.

D’autres mesures d’ordre général ne sont pas considérées comme des niches fiscales :

Les mesures visant à éviter la double imposition, comme le régime mère-fille (régime qui exonère d’impôt sur les sociétés les dividendes distribués par une filiale déjà soumise à l’IS), ou encore l’abattement de 40 % sur les dividendes versés pour les personnes physiques ;
les dispositifs qui ne conduisent à des pertes de recettes définitives, mais qui comportent un report ou des étalements, comme les plus-values sur les opérations de restructuration de l’entreprise (fusions par exemple) ;
le report des déficits antérieurs sur les bénéfices, qui visent à lisser la charge fiscale des entreprises ayant une activité cyclique.

En matière de TVA, la règle communautaire impose un taux normal (20 % en France depuis le 1er janvier 2014), et permet l’application de 1 voire 2 taux réduits aux livraisons de biens et prestations de services figurant à l’annexe III modifiée par la directive 2009/47 du 5 mai 2009.

Alors, pour considérer l’application d’un taux réduit, en dehors des obligations de l’Union Européenne, l’Administration Fiscale va étudier le caractère incitatif de l’application du taux réduit pour déterminer son caractère de niche fiscale ou non.

Les taux réduits destinés à soutenir ou développer un secteur économique seront classés en tant que dépenses fiscales : par exemple le taux réduit de TVA sur les services de restauration.

Les autres taux réduits qui visent, pour l’ensemble des contribuables, à rendre supportable la TVA, notamment les taux réduits qui permettent l’accès de tous, à certains produits ou services, ne sont pas considérés comme des niches fiscales : TVA sur l’alimentation, les médicaments, ou encore les livres et les transports publics.

D’autres exonérations et allègements peuvent entraîner des niches fiscales, comme les impôts locaux, à la condition que ces mesures aient un impact direct sur les charges de l’État : versement direct au profit du contribuable, ou encore dégrèvements. On trouvera par exemple, les exonérations et abattement des taxes d’habitation ou de taxes foncières.

Dépenses fiscales par impôts
Impôt	Coût 2013	Coût 2014	Coût 2015
Impôt sur le revenu	36 481	34 361	34 144
dont crédit d’impôt	7 989	7 203	6 931
dont réduction d’impôt	5 980	6 269	6 470
Impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés	6 671	15 550	18 812
Impôt sur les sociétés	3 128	2 976	2 882
Impôt de solidarité sur la fortune	1 082	1 105	1 125
Imposition forfaitaire annuelle	13	0	0
Droits d’enregistrement et de timbre	788	787	789
Taxe sur la valeur ajoutée	17 548	17 975	17 828
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques	3 811	3 539	3 802
Autres droits	502	533	517
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises	32	31	31
Taxe foncière sur les propriétés bâties	453	427	406
Taxe foncière sur les propriétés non bâties	219	212	214
Taxe d’habitation	1 327	1 348	1 354
Taxe professionnelle
Cotisation foncière des entreprises	33	29	30
TOTAL	72 088	78 873	81 934

Les plus grosses niches fiscales

Alors que trouve-t-on dans les niches fiscales ? La liste complète des niches fiscales se trouve dans une annexe du projet de la loi de finances, intitulé “Évaluation des voies et moyens Tome 2”

Il faut noter que 14 mesures représentent à elles seules, plus de 50 % des dépenses, pour un total de 42,15 milliards d’euros :

Les 2 plus grosses niches concernent les entreprises, mais ne sont pas représentatives de la totalité des niches. Plus de la moitié des dépenses provient de l’impôt sur le revenu et la TVA qui impactent principalement les ménages.

Nous n’allons pas détailler les 453 niches fiscales, mais outre des dizaines de mesures consacrées aux zones particulières, que ce soit des zones urbaines sensibles, des zones rurales, des zones agricoles et forestières, de l’outremer (exclusion de la taxe intérieure appliquée aux carburants par exemple (828 millions)) ou encore de la Corse (exonération en faveur des terres agricoles situées en Corse), on trouve des niches fiscales que l’on qualifiera d’exotiques, même si elles représentent un impact marginal sur le budget de l’Etat :

Exonération des intérêts de prêts familiaux : les intérêts perçus dans le cadre d’un prêt aux ascendants directs (enfants, petits-enfants, arrière petits-enfants), éventuellement neveu ou nièce si la personne n’a pas de descendance, et dans le cadre d’un prêt pour le financement ou l’acquisition de son habitation principale.
Crédit d’impôt pour les entreprises de création de jeux vidéo (11 millions d’euros) : lorsque le coût de création d’un jeu vidéo dépasse 100 000 €, le crédit d’impôt est de 20 % des dépenses directement affectées à la production du jeu (rémunération des auteurs, charges sociales, loyers des immeubles etc.). Ce crédit d’impôt existe pour neutraliser les aides et crédits d’impôts d’autres pays comme le Canada, le Royaume-Uni (25%) ou encore les États-Unis. En 15 ans, le secteur ayant perdu près de 10 000 emplois en France, ce crédit d’impôt paraît nécessaire pour le maintien de la filière dans notre pays, alors que des fleurons du secteur (Ubisoft par exemple) sont français et qu’une question fiscale ne peut abattre un secteur technologique d’avenir dans lequel la France s’est imposée sur la scène internationale. Cela vaut bien 11 millions d’€…
Crédit d’impôt en faveur des maîtres restaurateurs : Le titre de maître restaurateur est délivré par l’Etat (au travers des préfets) pour la promotion de la cuisine maison (utilisation de produits frais notamment). Ces maîtres restaurateurs peuvent prétendre à un crédit d’impôt de 50 % des dépenses de modernisation des établissements plafonnés à 30 000 euros. Le coût estimé est de 4 millions.
Exonération, dans la limite de 14,5 % d’un plafond révisable chaque année, des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs (17 millions d’€) : la seule question que l’on se pose à la rédaction, est pourquoi ?

Ordre	Mesure	Chiffrage pour 2015
1	Crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi	10 000
2	Crédit d’impôt en faveur de la recherche	5 340
3	Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites	4 220
4	Taux de 7 % (10 % à compter du 1er janvier 2014) pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien autres que ceux mentionnés à l’article 278-0 ter du CGI, portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans	2 490
5	Taux de 7% (10 % à compter du 1er janvier 2014) applicable aux ventes à consommer sur place, à l’exception des ventes de boissons alcooliques	2 455
6	Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d’utilisation et aux produits sanguins	17 548
7	Exonération des prestations familiales, de l’allocation aux adultes handicapés ou des pensions d’orphelin, de l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée, de l’allocation de garde d’enfant à domicile, et, depuis le 1er janvier 2004, de la prestation d’accueil du jeune enfant	17 975
8	Prime pour l’emploi en faveur des contribuables modestes déclarant des revenus d’activité	2 100
9	Crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d’emploi depuis au moins trois mois	1 980
10	Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie	1 865
11	Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole sous condition d’emploi, repris à l’indice 20 du tableau B de l’article 265 du code des douanes	1790
12	Taux de 5,5% pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés	1 770
13	Réduction d’impôt au titre de l’emploi, par les particuliers, d’un salarié à domicile pour les contribuables n’exerçant pas une activité professionnelle ou demandeurs d’emploi depuis moins de trois mois	1 670

Le plafonnement des avantages fiscaux.

Il a souvent été reproché aux niches fiscales de ne profiter qu’aux riches en leur permettant d’échapper à l’impôt totalement ou partiellement grâce à ces mécanismes fiscaux. L’exécutif a donc décidé dès 2009, de plafonner ces avantages dont le seuil n’a fait que baisser constamment depuis :
25 000 € + 10 % des revenus en 2009,
18 000 € + 4% des revenus en 2012,
10 000 € (18 000 € pour les lois immobilières Girardin et Pinel) pour l’année 2015.
Si le fait générateur de la réduction d’impôt est antérieur à 2015 (investissement locatif par exemple), alors le plafond applicable est celui de l’année d’investissement. Les effets d’une mesure peuvent donc se faire sentir bien longtemps après leur introduction.
Certains avantages sont également exclus du plafonnement des niches fiscales. Ce sont les avantages liés à la situation particulière du contribuable ou les avantages qui poursuivent un objectif d’intérêt général.
Les principaux avantages fiscaux exclus du plafond sont :

Investissements Malraux (dépenses supportées en vue de la restauration complète d’un immeuble bâti)	Réduction d’impôt de 22 ou 30 % des dépenses dans une limite annuelle de 100 000 €
Investissements Monuments historiques	Déduction d’impôt de 50 à 100 % des charges du revenu global
Dons aux associations	Réduction d’impôt de 66 % des sommes dans la limite de 20 % du revenu,
75 % dans une limite de 521 € pour l’aide aux personnes
Épargne retraite	Déduction d’impôt dans des limites variables du revenu taxable du contribuable
Tutorat de créateur ou repreneur d’entreprise	Réduction d’impôt forfaitaire de 1 000 € par personne accompagnée
Frais de scolarisation des enfants	Réduction d’impôt de 61 €, 153 € ou 183 € selon la nature des études (collège, lycée, université)
Primes des contrats survie ou handicap	Réduction d’impôt de 25% d’un plafond de 1525 € + 300 € par enfant à charge.
Équipements de la maison pour faire face à l’âge	Crédit d’impôt de 25 % d’un plafond de 5 000 € pour une personne seule et de 10 000 € pour un couple
Cotisations syndicales	Crédit d’impôt de 66 % des sommes dans la limite de 1% du revenu

Une fiscalité sans niches fiscales ?

Supprimer les niches fiscales éliminerait-il le déficit ? En effet, l’équation est simple : en supprimant a priori l’intégralité des niches fiscales, le déficit est éliminé. Mais en dehors de quelques aberrations électoralistes ou lobbyistes, les niches fiscales ont été crées pour produire des effets, principalement incitatifs : par exemple jusqu’en 2010, les installations photovoltaïques bénéficiaient d’un crédit d’impôt de 50 %, quand le gouvernement s’est rendu compte que voulant encourager le secteur, les capacités photovoltaïques avaient atteint celles envisagées pour 2020. Les niches fiscales peuvent avoir un intérêt et des effets bien réels.

En supprimant les niches fiscales, les effets de ces mêmes niches sont supprimés. De ce fait, l’équation consistant à supprimer le déficit, en supprimant les niches est fausse et illusoire.

Mais la multiplication des niches ne permet pas toujours une efficacité optimale. Le dernier rapport d’importance sur le sujet des niches fiscales date de juin 2011, publié par l’inspection générale des finances. Le rapport est saisissant : sur les 340 niches évaluées à l’époque (sur les 470 comptabilisées en 2011), 125 sont jugées inefficaces (score de 0 sur 3, comme par exemple la réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement secondaire (240 millions d’euros), et 99 sont peu efficientes (score de 1 sur 3, comme le crédit d’impôt en faveur des débits de tabac), soit environ 40 milliards jugés inutiles. En revanche, 72 mesures sont jugées pleinement efficaces pour quelques 31 milliards (à l’époque : sans recul sur le CICE, les études d’impact n’existent pas). L’Inspection des Finances mettait en valeur les outils d’allègement sur les bas salaires, créateurs d’emploi et le crédit d’impôt recherche qui obtenaient chacun un score de 3 sur 3.

Une spécialité française ?

La France est le pays qui possède le plus de niches fiscales devant le Royaume-Uni, mais notre beau pays n’est pas celui où le coût de ces dispositifs est le plus élevé. Si l’on prend comme indicateur le rapport entre le montant des niches fiscales par rapport au PIB du pays, les États-Unis utilisent ces mécanismes d’exonération d’impôts deux fois plus que la France, notamment en faveur des entreprises. La Suède, le Royaume Uni ou encore l’Espagne ne sont pas en reste non plus et utilisent ce système bien plus que la France.

Les comparaisons internationales sont très difficiles, les normes fiscales entre les différents pays sont trop disparates pour en tirer des conclusions définitives, mais le cas de la fondation IFRAP tire du cas de l’Allemagne un exemple intéressant (http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/comparaison-internationale-des-niches-fiscales)

En 2008, sur un total de 16 milliards d’euros de niches fiscales, l’Allemagne concentre plus de 70 % de ces niches sur un effort en faveur des entreprises, où l’industrie et le commerce représentent plus de 8 milliards d’euros soit plus de la moitié du montant total des niches, et 30 % sur les ménages, soit quasiment l’inverse du cas français. La poursuite d’objectifs de l’utilisation des niches fiscales est clairement définie en faveur des investissements productifs par le gouvernement allemand.

Les niches fiscales françaises apparaissent dispersées, trop nombreuses, trop saupoudrées pour être d’une efficacité sans appel. Les niches n’aiguillent pas assez l’investissement sur les PME ou les secteurs d’avenir et ne jouent pas un rôle suffisamment important dans la création d’emplois.